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【新闻】秋风中国为何没有土地法蕈树

发布时间:2020-10-18 15:54:12 阅读: 来源:钢格栅板厂家

秋风:中国为何没有土地法

在政治学看来,土地是国家最重要的资源之一;在经济学看来,土地是最重要的生产要素之一;在统计中,土地及建立于起上的房屋,构成城乡居民最重要的财产。在伦理学看来,“家”给人的那种精神满足,更是无价之宝。但是,在中国,却没有一部法律来规范这种资源、要素、财产。

读者可能有点惊讶,政府有关部门不是正在修订一部叫做《土地管理法》的法律么?但是且慢,那部法律的名字写得清清楚楚,它叫做《土地管理法》,而不是《土地法》。

如果是《土地法》,那么按照现代法律的基本规范,它就必然致力于界定各种土地产权,其中可能包括各级政府的公有地权,但大量的是民众的私有、共有地权。它可能对土地的交易活动进行规范,它可能为上述地权持有人的权益设定一些保障机制。简而言之,它将是一部关于土地的权利性法律。

现有的《土地管理法》虽然也跟土地及其产权有关,但多了“管理”二字,整个立法的宗旨就发生了根本变化。早就已经颁布执行、多年来被用以规范土地关系、而政府部门目前正在修订的这部法律,不是用来界定和保障民众之土地产权的,而是政府用来对土地进行管理的一个工具。严格来说,它只是一个条例,而不是真正的法律,或者说,它是以各种名义限制民众对于土地之权利的法律。

谓予不信?请看现行《土地管理法》第一条,它阐明了该法的立法目的:“为了加强土地管理,维护土地的社会主义公有制,保护、开发土地资源,合理利用土地,切实保护耕地,促进社会经济的可持续发展,根据宪法,制定本法。”第一句开宗明义说明,这部法律就是为了加强土地管理。这里遗漏了主体,但不用问,就是政府。下面则列举了政府加强土地管理的目标、宗旨,其中没有一个字涉及民众对土地的权利。

目前流传出来的、正在政府内部征求意见的《土地管理法》修订版本,删去了“保护、开发土地资源”、“切实保护耕地”,但用大家都在谈论的一句话替换了后一句,全段修改为:“为了加强土地管理,维护土地的社会主义公有制,实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,合理开发利用土地资源,促进社会经济的可持续发展,根据宪法,制定本法。”这一规定依然没有一个字涉及民众的权利。

上述修订草案的各款,大有可斟酌之处。首先,从用词来看,“加强”是什么意思?现有很多法律、法规都使用这个词,但恐怕哪个法官和律师能够看得懂这两个字。还有,“最严格”这样的词汇,用在政策文件上就已经有点过于模糊了,写进法律,未来只会令法官和律师们困惑。法律追求精确,但在这部法律——即便是已经修订的版本——中,不时还有这种富有文学色彩的词汇和语式。原因可能只是,跟别的法律一样,这部法律有太强烈的政策性。

再看第一条的具体条款:“维护土地的社会主义公有制”,这一点当然是有政治和法律依据的。问题在于,单只规定这一点,则从公有制的具体表现形式,即城市国有土地和农村集体土地所衍生出来的土地产权形态,即民众、企业的建设用地使用权、农民的土地承包经营权、及农地建设使用权,居于何种相对地位?是否其位阶就低于所有权?是否为了维护这一权利,而可以牺牲民众个体的那些权利?如果是这样,显然违反权利一律平等的宪法原则。

“实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度”与合理开发利用土地资源部分地重合:节约就在合理开发利用的范围之内。更重要的是,这两者甚至自相矛盾。在很多时候,“合理开发利用土地资源”就无法做到最严格地保护耕地。“实行最严格的耕地保护制度”条款也与再下一面一句有发生冲突的可能:“促进社会经济的可持续发展”必然要求推进城镇化,而这就可能要求减少耕地,否则到哪儿建设城镇?

综合上述批评意见,笔者对第一条提出一个私人修订版本,供有关部门参考,也供读者诸君批评:

“(1)为界定土地产权,(2)平等保障土地上之各类权利人的合法权益,(3)推动土地资源之合理、有效利用,(4)规范政府对土地之管理,(5)兹根据宪法,制定本法。”

从文学角度看,减少了含糊的用词,并用了“之”、“兹”等词。这是了增强法律的庄严性。现在的很多法律,因为语言单调枯燥,缺乏必要的庄严性。这是闲话,下面对五款内容略作解释:

第一款表明,本法的首要目的是对土地产权给予明晰。其实,现有各种法律、法规已经设定了形形色色的土地产权,包括政府对国有土地的所有权,政府单位之使用权(现有的法律似乎缺乏这方面的规范),民众通过种种方式获得之建设用地使用权等,也包括农民对其土地的各种权利——以集体名义行使的所有权,及以农户为单位的承包经营权、宅基地权利,其他人士承包的土地的权利。本法将把这些土地产权融于一部法律之中,它将是一部土地法典。

第二款的要害在于“平等”二字。也就是说,凡是按照宪法、法律、规章所设立之各种土地权利,均在本法保护之范围内,且不分尊卑高下,予以平等对待。

前两款明确了这部法律的性质:它是一部关于土地的权利性法律。

第三款是对前两款的深化,它进一步说了界定和保护土地产权的目的,即“推动土地资源之合理、有效利用”。这其实制定各种法律的普遍目的的具体化。保护土地产权,是要让土地资源发挥效用,当然首先是用于增加权利持有人之利益,但只要其属于合法行为,则这必然要会增进社会公益。

第四款说明,本法还有一个目的,即规范政府对土地的管理活动。需要注意的是,相对于官方版本,笔者把它调为最后一个目的。这是因为,政府对于土地,首要的职能不是管理,而是服务,是界定和保障各类土地产权持有人的权利。惟有在此基础上,才谈得上基于公共利益进行的管理,包括依照本法及其他法律对土地权利的某种限定,包括征收。

第五款说明了本法的法源是宪法,而不是其他法律,更不是政策。因此,法官和土地执法部门对于本法的解释,只能依据宪法,而不是依据政策。

当然,笔者提出的这一修订版本,其实是为《土地法》准备的。笔者当然期望立法机构能从《土地管理法》一步修订到《土地法》,即便不能做到这一点,立法机构也当部分地扭转现有法律的限权色彩,使之有保障民众地权的方向进化。这是市场体制的要求,也是法治的要求,更是社会和平秩序的要求。

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